中國基建空間到底有多大？
主要內容：
◆ 基建投資到底能反彈多少？一方面取決于對基建的需求，另一方面取決于融資。在需求存在的情況下，基建投資不會導致資源浪費，也不會帶來太多的信用風險問題。否則，基建投資就會導致資源浪費，信用風險上升，甚至形成泡沫。因此第一個問題是更為基礎的問題，具體而言，與其他國家相比，中國基建的差距多大？國內各地區之間不平衡問題多嚴重？未來幾年每年增長多少合適？如何融資？
◆ 從國際比較來看，中國在交通、能源、通信等方面的密度和人均水平仍然偏低，公路密度約是世界均值的70%，鐵路密度約是世界均值的60%，在主要國家中僅高于巴西、俄羅斯。中國能源結構與美俄不同使得中國的管道里程不需要達到美國的水平。軌交方面，若長期內中國將建設軌交的人口標準下調至100萬，那么將有225個城市符合標準，遠超目前的34個。從質量來看，2017年中國基建總體上排名第46位，只有鐵路質量排名較高（為第17位），其他多數均在40名之后。作為趕超型經濟體，中國擁有后發優勢，可直接采用更高級的技術，避免重復投資，優先發展高速鐵路、高速公路、移動互聯網等。
◆ 從國內不同區域來看，不平衡問題仍然比較嚴重，東部地區的基礎設施總量、密度和人均水平均明顯高于中西部地區。絕大部分的高速公路、城市軌道交通設施、高鐵等都位于東部地區。比如，雖然整體鐵路覆蓋率很高，且中國在高鐵方面也世界領先（高鐵里程占全球比重為64%），但對中西部地區來說，高鐵仍然稀缺（浙江地級市的高鐵班次是安徽的2.9倍）。中國能源資源在地區之間的不平衡帶來了跨地區之間的能源輸送需求，以水力為例，西部12省約占全國總量的80%，推升跨區域基礎設施建設的需求，例如“西電東送”“西氣東輸”等。農村基礎設施有較大發展空間，例如農村電網、廁所等。
◆從投資方向來看，近幾年來區域下沉和領域優化是大勢所趨。投資向中部等人均基礎設施存量較低（2012-2016年陜西增速是廣東的2.5倍）和行政層級更低的區域（2001-2016年村莊投資強度高于城市14個百分點）發展，同時領域方面向生態保護和環境治理業、鐵路（高鐵和貨運公轉鐵）、通信網絡等延伸。至于市場關注度較高的高鐵，仍有一定空間，特別是考慮到中國的低成本優勢（還不算太高的人力成本、土地征用成本、規模經濟、核心技術國產化等）。不斷提高的環保要求需要加強貨運鐵路投資來補短板，5G等通信網絡基礎設施的重要性不斷提升。
◆結合國際經驗與中國實際，從需求端來看，2018-2020年中國基建投資名義增速較合理的區間大約為6-10%。從融資方式來看，鑒于地方隱性債務較高，基建未來對城投的依賴會下降。更多要依賴顯性債務，如適度增加財政赤字、擴大地方政府專項債發行，以及發揮PPP的補充作用。
“政策不能只關注基礎設施的數量，提升基礎設施的質量也很重要。”——世界銀行《世界發展報告1994——為發展提供基礎設施[1]》
金融嚴監管帶來“緊擔保”（收緊地方政府對城投的擔保）和“緊信用”，對政府擔保和土地抵押高度依賴的城投融資2018年二季度起首當其沖，拖累基礎設施投資增速急劇下滑[2]，2018年前11個月累計同比只有1.2%，遠低于2017年同期的15%左右，與此相應，2018年前三季度GDP累計同比增速為6.7%。伴隨經濟增速下滑的是信用風險快速上升，這種情況下，如何實現“六個穩”？根據過去的經驗，市場認為較快地穩定市場信心和經濟增長的一個途徑是支持基建投資。確實，在經歷7月下旬一輪放松之后，城投的信用風險有所下滑，專項債發行速度大幅提升，基建投資增速近期確實企穩回升。此外，國家發改委[3]近期密集批復基建投資項目，2018年第四季度的金額達到了1.14萬億，較2018年第三季度的1100億元有較大幅度的增長。
那么，基建投資到底會反彈多少呢？這取決于兩個問題，一方面是對基建的需求，也就是說，在經歷多年的高增長之后，到底還需要增加多少交通、通訊、管道設施等等。第二個方面是，如果基建的需求仍然比較高，是否有足夠的資金滿足這些需求？過去幾年來，城投融資急劇增加，導致政府隱性債務迅速上升。但是這兩方面的重要性不一樣，如果存在需求，增加基建投資不會導致資源浪費，而是提高生產力，也不會帶來太多的信用風險問題。但如果基建需求不足，增加基建投資就會導致資源浪費，導致信用風險上升，最后形成泡沫。
所以我們主要回答第一個問題，經過多年的基建高增長之后，到底我們還有多大的空間（需求）？這既要有國際橫向對比，也要有國內縱向對比。具體到國內，還要看各地區、各城市之間的差別，哪些地方空間仍然較大，哪些已經接近飽和？
外部不平衡：中國還差多遠？
雖然經過多年的大規模建設，中國大幅增加了基礎設施的總量，但考慮到中國龐大的人口基數、廣闊的國土面積以及作為趕超型經濟體的實際需要，中國的基礎設施建設仍然不夠。由于基礎設施包含多個維度，我們選取其中具有代表性的交通、能源、通信等方面，將中國與主要發達國家和新興市場國家按照總量、密度（與國土面積的比值）、人均水平三個方面進行對比。
在公路交通方面，總量較高，但密度、人均水平較低。2017年中國公路里程為477.35萬公里，僅低于美國的658.66萬公里（2012年數據）；密度為0.51公里/平方公里，低于世界均值0.76公里/平方公里，在主要國家中僅高于巴西、俄羅斯（圖1）；人均公路里程為3.39米，低于世界均值（7.74米），甚至低于印度（3.59米，2015年數據），較美國（21.02米，2012年數據）、法國（16.32米，2010年數據）有較大差距（圖2）。
中國的鐵路總里程和人均水平也有較大發展空間。根據世界銀行的統計，2017年中國鐵路總里程[4]為12.7萬公里，僅低于美國（22.8萬公里）、高于俄羅斯（8.5萬公里）、印度（6.6萬公里）；密度為13.5米/平方公里，低于世界均值22.3米/平方公里，在主要國家中僅高于俄羅斯（5.2米/平方公里）、巴西（3.6米/平方公里）（圖3）；人均水平為90公里/百萬人，仍然大幅低于世界均值（340公里/百萬人），且低于主要發達國家和新興市場國家（圖4）。
雖然目前中國鐵路運輸總量和密度都較高，但貨運鐵路也還有較大的空間。從鐵路的客運和貨運周轉量上來看，2017年，中國的兩者分別為13456.9億人公里、26962.2億噸公里，在總量上位居世界第一；客運周轉量高于印度（2015年數據）17%，貨運周轉量高于美國（2015年數據）6%。從密度[5]上來看，2017年，中國的鐵路客運密度為1060萬人公里/公里，高于大部分國家，但低于印度（1737萬人公里/公里，2015年數據）、日本（1368萬人公里/公里）（圖5）；中國的鐵路貨運密度為2123噸公里/公里，高于大部分國家，但低于俄羅斯（2744噸公里/公里）（圖6）。鐵路客運和貨運密度較高，一方面說明鐵路運輸的生產率較高，另一方面也從側面說明仍然存在較大的鐵路投資空間。
航空運輸整體上處于發展中國家水平。2017年，中國的航空起飛架次為436萬次，約為美國的45%，但高于其他國家。而2017年中國共有頒證運輸機場229個，而美國雖然有近兩萬個機場，但是大部分機場都不是用于商業運輸的，規模也較小，用于商業運輸的機場為555個[6]。中國相當于擁有了美國機場數量的41%，與實際運輸量水平相當。《全國民用運輸機場布局規劃》將發展目標定為到2020年運輸機場數量達260個左右；到2025年，全國民用運輸機場規劃布局370個（規劃建成約320個）。而從人均水平看，中國的航空運輸則基本與其他新興市場國家處于同一水平，2017年為0.003次/人，與巴西（0.004次/人）、南非（0.004次/人）大致相似，僅是美國水平（0.030次/人）的10%，且低于世界均值（0.018次/人）。
港口航運體現了中國作為制造業大國的特征。2017年，中國港口集裝箱量為21372萬標準箱，位居世界第一，大幅領先其他國家，是第二名美國水平（5142萬標準箱）的4倍。從人均水平看，中國也處于與發達國家相似的水平，2017年為0.15標準箱/人，與日本（0.17標準箱/人）、美國（0.16標準箱/人）、英國（0.16標準箱/人）相近，但低于世界均值（0.36標準箱/人）。
在用電與用水方面，中國的人均水平仍然較低，與人均GDP水平相適應。中國人均用電量和人均用水量分別為3927千瓦時/人（2014年數據）、425立方米/人（2015年數據），與世界平均水平（3966千瓦時/人、442立方米/人）大致相近，也與中國的人均GDP水平相適應，是美國（12984千瓦時/人、1357立方米/人）的30.2%、31.4%（圖7、8）。
管道長度遠低于美國等國家。2016年，中國的管道長度為12.6萬公里，大幅低于美國[7]（222.5萬公里，2013年數據）、俄羅斯（26.0萬公里，2007年水平）（圖20）。從密度和人均水平上來看，2016年中國管道密度為0.013公里/平方公里，與日本（0.013公里/平方公里）、俄羅斯（0.016公里/平方公里）相當，但遠低于美國（0.24公里/平方公里）、英國（0.16公里/平方公里）等西方發達國家（圖9）；中國每百萬人均管道長度為90公里，低于世界平均水平（497公里/百萬人）（圖10）。
這未必能夠說明我國管道必須趕上領先國家水平，畢竟各國的能源結構不同。美國、俄羅斯的管道主要是油氣管道，顯示其高度依賴油氣資源，美國（2017年）、俄羅斯（2015年）的石油和天然氣合計占能源消費總量的比重分別為67.3%、69.7%；而中國的能源消費結構中，原煤的占比雖然不斷下降，但2017年仍然占據能源消費總量的60.4%，石油和天然氣合計占25.8%（圖11）。因此，中國對鐵路公路交通依賴更高，對管道依賴相應較低。
展望未來，中國的天然氣消費量將提升，但仍將處于補充地位。《能源發展“十三五”規劃》中，對2020年中國的能源結構提出了要求：“非化石能源消費比重提高到15%以上，天然氣消費比重力爭達到10%，煤炭消費比重降低到58%以下。”相比2017年7%的天然氣消費比重，仍有3個百分點的差距。《天然氣發展“十三五”規劃》則要求：“2020年天然氣消費量達到3600億立方米，比2015年增加1670億立方米。”從人均天然氣消耗量上來看，中國要遠低于發達國家：2017年為171立方米/人，僅為美國的7.5%（圖12）。但是，中國作為天然氣進口國的事實使得天然氣在中國的能源結構中仍然難以取代煤炭的位置，占比達不到美國的水平。
因此，雖然天然氣管道投資空間較大，但難以跟高度依賴天然氣的國家直接對比。《天然氣發展“十三五”規劃》要求，“十三五”期間，新建天然氣主干及配套管道4萬公里，2020年總里程達到10.4萬公里。再加上新建的3.2萬公里的原油、3.3萬公里成品油管道，將使得2020年的油氣主干管道里程達到16.9萬公里。
總體來看，中國基礎設施的總量雖然排名世界前列，但是密度、人均水平和質量排名位于世界中游。根據IMF的數據，2015年，中國的公共資本存量達到了26.8萬億美元[8]，位居世界第一，是第二名美國的2.5倍。但是，中國公共資本與國土面積的比例為285萬美元/平方公里（而世界均值為538萬美元/平方公里），在166個經濟體中排名第31名，雖然高于印度（153萬美元/平方公里，第46名）、美國（119萬美元/平方公里，第52名）等，但低于日本（1495萬美元/平方公里，第9名）、德國（477萬美元/平方公里，第22名）。
中國的公共資本與人口的比例為1.9萬美元/人（而世界均值為1.3萬美元/人），在168個經濟體中排名第40名，與英國（1.9萬美元/人，第39名）相當，低于日本（4.3萬美元/人，第9名）、美國（3.4萬美元/人，第14名）。不過，因為公共資本并不能完全代表基建，所以這只是一個參考而已。特別是在中國，公共資本還包括部分國企的資產，可能高估了中國的基建存量。
中國基礎設施的質量排名近年有所下滑。根據世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告[9]》，2018年中國的基礎設施質量評分為4.66（范圍在1-7之間），排名第46位，評分和排名連續兩年下降，較2016年分別下降0.07和7位，成為拖累中國全球競爭力的一個因素[10]。
中國的公路、港口、機場、電力供應質量有較大的提升空間。從基礎設施質量的分項上來看，2018年，中國的公路、港口、機場、電力供應質量排名分別為42、49、45、65，較世界先進水平仍然有較大的提升空間。2018年，中國只有鐵路質量達到了世界先進水平，評分為4.80，排名為第17位（圖13）。
不走別國老路，而是彎道超車
那么，中國是不是沿著發達經濟體的老路來搞基建呢？歷史不會簡單重復，中國可以在技術水平快速進步的基礎設施領域，充分發揮后發優勢。換句話說，中國可以跨過中間的技術形態，直接采用更為高級的技術形態，從而避免重復投資。例如，中國可以跨過固定電話、固定寬帶等通信設施投資，直接進入移動電話、移動互聯網時代，實現“彎道超車”。這也造成了目前中國的固定電話相對于移動電話的普及率與發達國家差距更大：固定電話覆蓋率低于世界均值20%，而移動電話覆蓋率低于世界均值3%。
在通信方面，中國的覆蓋率相對于發達國家仍有差距。2017年，中國每百人固定和移動電話數分別為13.7、104.6，低于世界均值（17.1、108.2），固定電話數僅高于南非（6.4）、印度（1.7），移動電話數僅高于印度（87.2）（圖14）；每百人寬帶用戶數、互聯網覆蓋率分別為26.9、54.3%，高于世界均值（14.4、50.3%），但在主要國家中僅高于南非（3.0、54%）、印度（1.3、29.5%）（圖15）。
中國現在是優先發展高速公路。2017年中國高速公路里程為13.7萬公里，僅低于美國的25.9萬公里（2015年數據）。從高速公路里程占公路總里程的比重來看，中國為2.9%，僅低于美國和韓國（均為3.9%），高于大部分國家，但仍然有較大發展空間（圖16）。
再比如，中國高速鐵路處于世界領先地位。2017年，中國鐵路電氣化率達到了68.2%，位居世界第一。發展高速鐵路[11]體現了跨越式發展的后發優勢。根據國際鐵路聯盟（UIC）的數據，截至2018年9月，全球高鐵運營里程為4.3萬公里，而中國的高鐵運營里程就達到了2.8萬公里，占比為64%；加上在建、規劃和遠期規劃中的高鐵里程，中國的高鐵里程合計為3.9萬公里。而國際比較來看，高鐵仍然是一種稀缺品，其他新興市場國家（巴西、印度、俄羅斯、南非）至今還沒有高鐵，而美國的高鐵運營里程僅為735公里；中國的高鐵里程占鐵路里程的比重為21.8%，跟韓國一樣，高于日本（20.1%）（圖17）。后發優勢使得中國可以跳過傳統的鐵路投資，而直接進入更高級的高鐵時代。
高鐵客運量從2008年的734萬人次增長到了2017年的17.5億人次，年均增速達84%；高鐵客運量占鐵路客運量比重從2008年的0.5%增長到了2017年的56.8%（圖18）。高鐵規劃也從最初的“四縱四橫”演進到了目前的“八縱八橫”，2020年和2025年的規劃里程分別為3萬公里和3.8萬公里[12]。
高鐵線路占比較高，但經過的火車站占比較低，仍然有較大發展空間。根據我們從中國鐵路12306網站[14]上搜集的數據（下同），截至2018年10月底，中國共有7349條火車客運線路，而其中高速鐵路線路（高鐵、動車、城鐵）有5058條，占比為69%（圖19）；中國共有2931座火車站，其中有高速鐵路經過的有859座，占比為29%，大部分的火車站只有普通列車（O）和快速列車（K）停靠（圖20）。
那么，會不會產生建了高鐵無人坐的現象呢？實際上，中國高鐵發展初期，這個擔心就存在，但事實證明這個擔憂似乎是多余的，高鐵上座率逐年提升。2012-2015年，高鐵列車春運客座率分別為57%、65%、69.4%和72.1%。2018年復興號的平均客座率達到了82.7%，已經和歐洲高鐵的客座率[15]處于同一水平。這一方面是因為供給創造需求，另一方面可能是因為中國高鐵票價相對較低。對比各國的代表性高鐵（里程在400公里左右），雖然中國高鐵的票價與人均GDP的比值高于發達國家，但是中國的高鐵運行時間更短[16]，而每公里票價比西方國家要低35%-75%（表1）。
中國高鐵票價較低的主要原因是中國的高鐵建設成本較低。根據世界銀行的統計，中國時速350公里高鐵的每公里建設成本為1.7-2.1千萬美元，而歐洲時速300公里高鐵的每公里建設成本為2.5-3.9千萬美元，美國加州高鐵的每公里建設成本（不含土地、車輛和利息）預計為5.2千萬美元（圖21）。
使得中國高鐵建設成本更低的原因多樣，包括較低的人力成本、土地征用成本、規模經濟、核心技術國產化等。第一，較低的人力成本降低了整體的高鐵建設成本。從中國高鐵建設成本的各分項來看，占比最高的是土建工程（52%），而其中人力成本是重要組成部分。第二，中國土地征用成本較低。高鐵的建設一般會避開人口密集地區，而選擇征用農村集體用地的方式進行建設，大大降低了土地征用成本。美國加州高鐵的土地征用成本預估為每公里1千萬美元，而中國僅為每公里5百萬人民幣，不到前者的十分之一。
第三，中國高鐵建設擁有規模經濟。短期內大規模的高鐵建設計劃使得高鐵建設的上游（如建筑、工程機械、鋼鐵等）有了明確的預期，在生產相關產品時具有規模經濟。第四，中國高鐵的核心技術國產化。從完全進口整車到復興號84%的國產化率，中國高鐵引進消化吸收再創新的案例可謂相當成功。中國高鐵以橋（隧道）代路的建設特點保證了線路的平直，最大程度發揮了高鐵的速度。這也使得中國高鐵的建設成本中，占比最高的兩項分別是隧道挖掘成本（占比23%）以及橋梁和高架橋建設成本（占比19%）（圖22）。而中國的盾構技術世界領先，每公里的隧道建設成本僅為1000萬-1500萬美元，而美國則為5000萬美元。
內部不平衡：區域差別有多大？
前面是中國跟其他國家的比較，那么具體到國內，各個地區之間的差別有多大呢？
交通運輸方面，公路里程總量和人均水平較高的地區是中西部地區，這與交通網絡聯通各地資源要素的性質相符合；密度較高的則是東部發達地區。2016年，公路總里程排名靠前的省份是四川（32.4萬公里）、河南（26.7萬公里）、山東（26.6萬公里）。公路密度排名靠前的是重慶（1.7公里/平方公里）、山東（1.7公里/平方公里）、河南（1.6公里/平方公里）（圖23）；人均公路里程排名靠前的省份是西藏（248公里/人）、青海（133公里/人）、內蒙古（78公里/人）（圖24），而世界均值為77.4公里/人。
東部發達地區的交通基礎設施質量更高。從高速公路占比來看，2016年，東部地區要高于中西部地區，排名前三的是寧夏（4.7%）、福建（4.5%）、廣西（3.8%）（圖25）。大部分的城市軌道交通設施也位于東部地區。根據中國城市軌道交通協會的數據，截至2017年末，中國內地共有34個城市開通軌道交通并投入運營，共有線路165條，運營里程達5033公里。2017年城市軌道交通運營線路網長度排名前三的是上海（732公里）、北京（685公里）、廣州（365公里）。從圖中也可以清楚地看出，中國的城市軌道交通線路集中在少數幾個大城市，而絕大部分的城市是沒有軌道交通的（圖26）。
從世界范圍內看，中國的軌道交通系統是發展最為迅速的。截至2018年6月，全球共有213個城市開通了軌道交通系統，總里程達到了14744公里，而中國的里程就占了三分之一。上海、北京、廣州的地鐵里程分別排名世界第一、第二、第四。2018年7月13日，《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》發布，對城市軌道交通的申報標準進行了進一步明確：申報地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上；申報輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區生產總值在1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上。
2018年8月12日，國家發改委批復了蘇州市城市軌道交通第三期建設規劃，正式重啟[17]了軌道交通的建設規劃審批。2018年8-12月，國家發改委共批復了8個城市的軌道交通建設規劃，總投資達9917億元[18]。
擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。但是同時也強調了：“以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整。”2016年，中國城市中市區常住人口在150萬以上的城市共有111個，對比目前已經開通軌道交通的城市數量（34個），仍有一定的發展空間。而從國際上看，建設軌道交通的城市人口的起點[19]大約為100萬（圖27），如果長期內中國將建設軌道交通的人口標準下調至100萬，那么將有225個城市符合標準（圖28）。
鐵路的情況與公路相似。總里程排名靠前的是內蒙古（12339公里）、河北（6956公里）、黑龍江（6234公里）。密度排名靠前的是遼寧（0.04公里/平方公里）、河北（0.04公里/平方公里）、山東（0.03公里/平方公里）（圖29）；人均里程排名靠前的是內蒙古（4.9公里/萬人）、青海（4.0公里/萬人）、新疆（2.4公里/人）（圖30），而世界均值為3.4公里/人。
中國整體的鐵路覆蓋率已經較高。截至2018年10月底，在中國380個地區[20]中，已經有306個地區有鐵路覆蓋，占比為80.5%。有鐵路覆蓋的地區每天經過的班次平均為133.3班，中位數為88班。排名前五的地區為廣州（1173班）、北京（1014班）、上海（873班）、南京（818班）、鄭州（709班）。一些西部地區，如四川、西藏的部分地區[21]（例如雅安市、林芝地區等），至今尚未有鐵路覆蓋；東部地區中，張家口市、宿遷市等目前也尚未有火車班次覆蓋（圖31）。分省來看，地級市平均每日火車途經班次排名前三的是江蘇（254班）、浙江（242班）、河北（199班）；排名后三的是西藏（11班）、青海（30班）、寧夏（35班）（圖32）。
但是高鐵仍然呈現一定的稀缺性。截至2018年10月底，有高鐵覆蓋的地區為212個，占比為55.8%。有高鐵覆蓋的地級（以上）行政地區每天經過的班次平均為121.4班，中位數為77班。排名前五的地區為廣州（979班）、上海（689班）、南京（660班）、北京（659班）、深圳（592班）（圖33）。分省來看，地級市平均每日高鐵（含動車、城軌）途經班次排名前三的是浙江（197班）、江蘇（185班）、福建（150班）；而寧夏、西藏還沒有高鐵覆蓋（圖34）。
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